2019年1月9日，由中國社會科學院財經戰略研究院、中國社會科學院旅游研究中心與社會科學文獻出版社共同舉辦的《旅游綠皮書：2018~2019年中國旅游發展分析與預測》發布暨研討會在北京舉行。

中國社會科學院旅游研究中心副主任吳金梅代表課題組發布了“2018年中國旅游發展十大熱點”。

編者按

對中國旅游發展年度熱點事件進行梳理和評述，是“旅游綠皮書”的慣例做法。2018年中國旅游發生了很多重大的變化。為了系統回顧和全面分析這些事件，中國社會科學院旅游研究中心于2018年9月-10月通過組織中心特約研究員推薦、向社會公眾征集，遴選出了2018年中國旅游發展的十個熱點問題，并由中心研究人員對其進行點評。需要說明的是，熱點問題的選擇標準主要是基于該事件所涉及問題的重要性、社會的關注度以及對未來發展帶來的影響程度。因此，這些事件既不追求體系上的關聯和正負影響上的平衡，也不刻意回避某些熱點之間可能出現的交叉。

熱點一

機構改革為旅游帶來新變化

（一）熱點事件

為貫徹落實黨的十九大關于深化機構改革的決策部署，十九屆中央委員會第三次全體會議于2018年2月28日通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》。

2018年3月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》提出，為增強和彰顯文化自信，堅持中國特色社會主義文化發展道路，統籌文化事業、文化產業發展和旅游資源開發，提高國家文化軟實力和中華文化影響力，將文化部、國家旅游局的職責整合，組建文化和旅游部，作為國務院組成部門。

2018年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《文化和旅游部職能配置、內設機構和人員編制規定》，即文化和旅游部的“三定”方案。

截至2018年10月底，全國三分之二省份的省級機構改革方案獲批信息由當地官方媒體公布。其中，涉及文化產業、文化事業和旅游業融合發展而新組建或改組的部門有21個，大部分為文化和旅游廳，而海南為旅游和文化廣電體育廳、重慶為文化和旅游發展委員會。

（二）事件點評

在中國特色社會主義進入新時代、深化黨和國家機構改革的背景下，中央決定組建文化和旅游部。這是以習近平同志為核心的黨中央立足黨和國家事業全局作出的重大決策，既是全面深化改革的總體需要，也符合文化和旅游本質屬性、所處階段和未來目標。

不管是從心理需求、消費特點還是從資源載體、產品供給等各方面來看，文化和旅游都天然具有緊密聯系。近年來，因應市場需求和發展需要，國家有關部門先后出臺了包括《關于促進文化與旅游結合發展的指導意見》等在內的一系列促進融合發展的文件；文化和旅游在資源本體、產業形態、市場基礎、發展載體、組織機構等各個層面的交叉、結合乃至融合的趨勢更加明顯。文化和旅游部的成立正是對這一發展趨勢的積極響應。

（三）重要啟示

此次機構改革具有重大歷史意義，對包括旅游在內的各個領域將產生深遠影響，也提出了新的要求。

其一，實現文化和旅游的融合互促。改革開放以來，我國文化和旅游領域取得了長足發展，但是與人民群眾的期待相比，都還存在一些短板；文化和旅游原有管理部門雖有融合的愿望和舉措，但因各自職責不同，難以對融合發展做出系統性的規劃，也缺乏深度融合的保障。此次機構改革之后，何時形成以文化豐富旅游內涵、提升旅游層次，以旅游帶動文化消費、促進文化傳承發展的發展新格局，值得期待。

其二，重新界定產業和事業的邊界。就旅游發展自身而言，正如我們在近年《旅游綠皮書》中反復強調的，隨著我國社會經濟和旅游業的發展，旅游業在實現經濟功能、凸顯產業屬性的基礎上，需要更加強調其非經濟功能，要兼顧事業屬性。就文化和旅游融合發展而言，長期以來，文化領域更側重于公共服務，以追求社會效益為主，事業占比更大，而產業相對較小；旅游領域則更多側重產業發展、市場發展，產業成分更大，而事業特征不明顯。在新的時代背景下，在文化和旅游的融合發展過程中，如何界定產業和事業的邊界、處理好二者之間的關系，還需予以明確。

其三，實現管理機制和手段的兼收并蓄。文化和旅游屬于兩個不同領域，要按照文化和旅游部雒樹剛部長提出的“宜融則融、能融盡融”原則加以推進。一方面，要根據融合發展的需要，對各自領域原有的管理規范、行政條例、項目審批、行業標準加以梳理和必要的整合。另一方面，也要尊重各自的發展規律，探索出“有統有分、有同有異”、科學而高效的管理機制。

其四，此次機構改革中，除文化和旅游部外，自然資源部的組建以及國家林業和草原局的調整也值得關注。自然資源部的成立體現了“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”的初衷，對于解決旅游自然資源分散管理的傳統頑疾具有根本作用。國家公園管理局（加掛于國家林業和草原局）的設立也使得建設中國特色的國家公園體系有了直接的責任主體。

隨著文化旅游資源和自然旅游資源兩大類資源分別建立起統一的管理體系之后，能否以及如何徹底解決長期困擾旅游發展的交叉管理等問題，如何通過建設中國特色的國家公園體系實現景區管理體系的系統性變革，我們拭目以待。 

（執筆人：宋瑞，中國社會科學院旅游研究中心主任、研究員）

熱點二

“一帶一路”旅游合作成效顯著

（一）熱點事件

今年是“一帶一路”倡議提出5周年。自從2013年我國提出共建“一帶一路”倡議以來，以對話協商、共建共享、合作共贏和交流互鑒為特征的沿線國家旅游領域合作成為熱點。直接表現是旅游市場規模巨大，旅游交往密切，合作成效顯著。2017年，“一帶一路”國家國際旅游人次約為5.82億人次，占世界國際旅游人次的44.02%，較該區域GDP占比高約10個百分點。國內旅游方面，“一帶一路”國家以84.2億人次遙遙領先，占比高達80%。中國和“一帶一路”沿線國家國際旅游來往日益密切，沿線國家赴中國旅游游客保持穩定增長，由2013年的903萬人次，發展為2017年的1064萬人次。中國出境到“一帶一路”沿線國家的游客人次由2013年的1549萬人次，增長到2017年的2741萬人次，五年間增長了77%，年均增速達15.34%。沿線國家的旅游合作持續深入，明顯提升了旅游便利化水平，尤其推動了我國與沿線國家在旅游投資、市場開發和產業支撐上的全方位合作。合作的區域也由內陸、沿邊擴散到沿海、沿江。陸海內外聯動、東西雙向互濟的格局基本形成。彼此依賴，彼此成就的結果是“一帶一路”沿線整體成全球重要的國際游客凈流入地。

（二）事件點評

“一帶一路”旅游合作成效斐然是順理成章的。5年來，中國與69個沿線國家和國際組織簽署共建“一帶一路”合作協議，其中有相當部分與旅游合作相關。在國家領導人會晤、上合組織峰會、部長級高峰會議等場合形成了大量提升旅游便利化水平，推動旅游合作的共識和成果。構建了中國—東盟、中國—中東歐、中俄蒙等一系列雙多邊旅游合作機制。這些都形成了制度層面的保障。

5年來，我國“中歐班列”開行突破9000列，國際道路客貨運輸線路開通356條，增加國際航線403條，與沿線43個國家實現直航，每周約4500個直航航班。交通互聯互通水平的快速提升助推旅游合作升溫。5年來，我國同“一帶一路”相關國家的貨物貿易額累計超過5萬億美元，對外直接投資超過600億美元。貿易和投資的巨大規模和快速增長也為沿線國家的旅游合作注入了新的動力。

（三）重要啟示

“一帶一路”旅游合作成果的取得離不開政治互信、經濟互融和人文互通的支撐，反過來，旅游合作又為“一帶一路”倡議的落地提供了更好的氛圍，注入了更強勁的動力。5年來的實踐已經證實了旅游合作在構建人類命運共同體的歷史過程中承擔了不可或缺的重要作用，有力地促進了民心相通、政策溝通、設施聯通、貿易暢通和資金融通。未來需要更好地發揮旅游合作有益于謀求最大公約數的獨特優勢，通過旅游便利化水平提升、旅游減貧、脫貧和發展經驗互鑒等方面的系統發力推動共建“一帶一路”走深走實，造福沿線國家人民，推動構建人類命運共同體。

（執筆人：楊勁松，中國旅游研究院副研究員，中國社會科學院旅游研究中心特約研究員） 

熱點三

鄉村旅游助推鄉村振興發展

（一）熱點事件

在決勝全面建設小康社會、打贏脫貧攻堅，特別是黨的十九大做出實施鄉村振興戰略重大部署的背景下，國家層面涉及休閑農業和鄉村旅游發展的大舉措不斷出臺。2016年7月，原農業部專門發布《關于大力發展休閑農業的指導意見》；2017年5月，財政部發布《關于開展田園綜合體建設試點工作的通知》；2018年1月，中共中央、國務院以一號文件的形式發布《關于實施鄉村振興戰略的意見》，隨后9月下旬，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》。上述文件都明確包含涉及休閑農業和鄉村旅游發展的內容，“十一”的國慶黃金周剛剛過去，10月10日，國家發展改革委等13部門又聯合印發了《促進鄉村旅游發展提質升級行動方案（2018年-2020年）》，對休閑農業和鄉村旅游的發展進行工作部署。與此同時，為了展示農村改革發展的巨大成就，2018年6月，經黨中央批準、國務院批復，自2018年起，將每年農歷秋分設立為“中國農民豐收節”，這也成為第一個在國家層面專門為農民設立的節日。

（二）事件點評

全面建設小康社會就是需要努力改變城鄉分割的二元經濟現狀，就是需要城鄉統籌發展，就是需要貧困地區的追趕，就是需要實現廣大農村地區的產業興旺、生態宜居、文化傳承、農民富足、安居樂業。從來沒有一個行業或事物能夠如同旅游業和旅游活動一樣如此全面、有效的滿足鄉村振興的目標訴求。城鎮居民前往鄉村的旅游活動，就是典型的工業反哺農業、城鎮反哺農村，進而促進城鄉統籌發展的一項如此大規模的、如此全面發生的社會活動。實踐還證明，依托農業和農村資源發展的休閑農業和鄉村旅游是扶貧攻堅工作精準度高、成本小、見效快，渴求多年的典型“造血式”扶貧方式。鄉村振興是新時代“三農”工作的總抓手，而休閑農業和鄉村旅游的發展無疑是鄉村振興工作的有效抓手。

（三）重要啟示

黨中央、國務院科學研判休閑農業和鄉村旅游發展對于鄉村振興的綜合性作用，近些年有關促進休閑農業和鄉村旅游發展的舉措不斷出臺并層層加碼。如果說以前的鄉村旅游發展主要是市場驅動的，而當前在鄉村振興戰略實施的背景中，市場決定與政府引導正雙重的施加影響，縱觀一號文件以及鄉村振興規劃的各項內容，也無疑都是有利于和促進鄉村旅游發展的。當前的旅游發展，正出現從景區景點旅游向全域旅游發展的轉型升級，面對鄉村振興戰略實施的時代最強音，旅游業的發展空間和工作重點也正跳出局限于景區景點的窠臼，在最廣大的農村地區，在祖國的山水林田湖的全域化空間，在全方位的領域漸呈燎原之勢。

（執筆人：張金山，北京聯合大學旅游學院副教授，中國社會科學院旅游研究中心特約研究員） 

熱點四

霸座現象引發文明旅游反思

（一）熱點事件

2018年，“霸座”意外成為熱詞。先是8月21日在G334次列車上，某男乘客霸占一位女乘客的座位不肯讓，并稱“誰規定一定要按號入座？”；接著9月19日在G6078次列車上，一女乘客持過道票非得坐靠窗位置；接著9月23日媒體報道，在D353次列車上，一60多歲大媽買的是無座票，卻坐在他人的座位上拒不相讓。此外，還有消息爆出霸座大爺、霸座老外、霸座兄弟等。一時霸座事件刷屏，事涉男女老少，無分中外。除了“霸座”事件之外，游客亂丟垃圾、亂折花木、胡亂刻畫、隨意停車、隨地大小便等不文明行為也時有報道。

2018年國慶前夕，文化和旅游部公布一批旅游不文明行為記錄，三名游客被列入“黑名單”，分別是在馬來西亞水上清真寺的矮墻上跳熱舞的河北游客王某、張某，以及在大理市游玩的過程中用兒童玩具擊傷紅嘴鷗的湖北游客彭某。

（二）事件點評

在通訊特別是自媒體非常發達的時代，任何一件看起來很小的事件都有可能迅速被放大，并成為人們關注的熱點。霸座之類的事件肯定不是今天才有，只是當“霸座男”因為某些特質引發熱議時，人們才豁然發現身邊還有這么多不文明的現象。從這個意義上說，霸座事件引發了社會對不文明行為的集體反思，也可以說是壞事變成好事。這不是有評論稱的“容忍度在降低”，而應看作文明意識在提高。霸座也許不算典型的旅游不文明行為，但在旅游日常化的時代，生活中的不文明行為和旅游不文明行為往往糾纏在一起難以區分。人們對于如何處理霸座事件的討論，對于規范旅游不文明行為有著重要的參考意義。

（三）重要啟示

一是文明旅游需要公眾參與。從文化和旅游部最新公布的兩起旅游不文明行為記錄來看，記錄的一個重要原因是事件大量傳播、造成了嚴重的不良影響，這充分體現了公眾監督的力量。文明旅游，需要有更多的人站起來對不文明行為說不。一個自覺的社會環境，將有利于減少旅游不文明行為。

  二是要加強對嚴重失信游客的懲戒。2018年5月，文化和旅游部等20多個部門一起，聯合簽署了《關于對旅游領域嚴重失信相關責任主體實施聯合懲戒的合作備忘錄》。這個備忘錄提出的懲戒涉及生產許可、出行限制等眾多方面，可操作性非常強；從其對于嚴重失信相關責任主體的制約來看，懲戒力度也非常大。這個備忘錄針對的是旅游經營者和旅游從業人員，對于不文明的游客，也可以制定類似的辦法，以增強“黑名單”的效果。

三是加強旅游誠信文化建設。文化和旅游融合發展的一個重要方面是旅游文化建設，不管是旅游經營者和旅游從業人員，還是游客，都要做到誠信、文明，只有這樣，旅游發展才能更好地滿足人民美好生活的需要。

（執筆人：宋子千，中國旅游研究院研究員，中國社會科學院旅游研究中心特約研究員） 

熱點五

境外安全事件警示加強防范

（一）熱點事件

近年來，我國出境旅游人次逐年增加，人們日漸增長的旅游消費能力和境外旅游消費意愿催生了境外游的熱潮。然而，一系列海外旅游安全事故為游客們敲響了警鐘，其中不乏涉及中國游客的傷亡事件。

2017年以來，僅泰國、馬來西亞、印度尼西亞、馬爾代夫等多個熱門旅游目的地就發生了百余起中國游客不慎溺水身亡事故。2018年更是發生多起重大安全事故，事故傷亡觸目驚心，引發了民眾的關注和熱議。涉水安全是赴泰旅游面臨的最大安全風險。2018年7月5日，兩艘載有127名中國游客的泰國游船返回普吉島途中，突遇特大暴風雨發生傾覆，導致47名中國游客不幸遇難。2018年9月6日，日本北海道遭遇6.7級地震，天災地禍造成關西機場、新千歲機場兩大航空客運中心關閉，導致超過千名中國旅客滯留。2018年6月29日，印尼巴厘島阿貢火山噴發。

（二）事件點評

我國快速增長的出境游市場正在不斷釋放出新的需求，中國公民出境旅游往常態化發展，隨之而來的各類安全問題也頻頻出現。涉水溺亡、交通意外、丟失財物、搶奪盜竊等案件時有發生。一方面是中國公民國際旅行常識儲備不足，自身安全防范意識不足，缺乏自我保護能力，是涉中方人員安全事件多發的主觀原因。如游客未經必要培訓就參加危險項目，不遵守當地安全規定，不聽從專業人員指導等。另一方面客觀原因是一些國家旅游區域安全軟硬件設施不足，沒有中文安全提醒標識，缺乏專業教練、救生人員、救護設施。一些旅行社或項目公司經營管理松懈，安全管理不到位，各類設備陳舊老化。未來一段時間，出國旅游的人數還將持續增多，為此應該未雨綢繆、提前應對，不斷完善相關應急管理機制。提升境外安全意識機制，保障游客安全。

（三）重要啟示

旅游安全事關旅游業發展的核心，應當加強旅游行業的規范化管理，為出境游產品設置“安全線”，保障出境游消費者的基本權益。首先，對在線旅游企業和平臺、旅行社開展排查，下架不合格自助游產品。確保線上旅游平臺、旅行社推薦的境外服務商的資質、服務項目的品質。要求在線旅游企業和平臺、產品供應商在宣傳銷售高風險的出境自助游項目時加強風險提示。要求游客在購買境外單項旅游產品時必須填報游客信息。其次，采取線上線下多種形式，加強出境自助游知識宣傳和安全教育，及時傳播出境旅游安全提示。增強游客境外安全風險意識，進而合理規避風險。第三，在線旅游企業和平臺建立完善出境自助游應急機制，明確在線旅游企業和平臺相關責任，完善應急預案，細化安全措施，暢通信息渠道，及時進行風險提示。旅行社出境組團、線上旅游平臺信息要與公安、出入境管理、駐外使領館等多方聯動、信息互通，在發生境外旅游安全重大事故時及時開展緊急救援工作。